Лекция 3. Правовая основа местного самоуправления

 

1.      Понятие и основные этапы развития правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации.

2.      Международно-правовые документы. Европейская хартия местного самоуправления.

3.      Конституция РФ и законодательное регулирование местного самоуправления на федеральном уровне.

4.      Роль решений Конституционного суда РФ в формировании нормативно-правовых основ местного самоуправления.

5.      Региональный уровень нормативно-правового регулирования. Законы Республики Дагестан по вопросам местного самоуправления.

6.      Понятие и система муниципальных правовых актов. Устав муниципального образования.

 

ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Сейчас мы с вами поговорим, с одной стороны о важном вопросе, с другой стороны, не относящимся к тематике. Но с моей точки зрения это достаточно полезно. Прежде чем говорить об особенностях правового регулирования мсу нужно разобраться в том, а что же собственно такое – местное самоуправление?

Что такое местное самоуправление?

• Основа конституционного строя РФ (ст. 3, 12 Конституции РФ)

• Право и реальная способность (ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления)

• Форма народовластия (ст. 3 Конституции РФ, ст. 3 Федерального Закона № 131-ФЗ)

• Один из принципов деления публичной власти по вертикали (ст. 5 Конституции РФ)

• Способ оказания / получения определенных муниципальных услуг

Термин мсу является довольно многозначным. И я вам хотела бы сейчас представить несколько часто встречающихся подходов. В начале 90-х годов мсу рассматривалось как право, как деятельность граждан и в действовавшем в том время фз, а это был фз 1995 года о мсу. Там прямо так и говорилось, что мсу – это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы мсу вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В Европейской Хартии мсу также содержится определение мсу. Там говорится, что мсу это право и реальная способность органов мсу регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения.

Очевидно, что оба подхода близки.

Если мсу – это некая субъективная составляющая, то есть право или деятельность граждан, то возникает такой возможный соблазн отказаться от этого права. Так ли это, можно ли это сделать. В конце 90-х годов в Курской области была сделана такая попытка и на местный референдум вынесли вопрос об отказе от местного самоуправления. Эта попытка закончилась тем, что было принято постановление Конституционного суда. Постановление от 30 ноября 2000 №15-П. что сказал КС? В своем решении КС обратил внимание на то, что как само МО, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление мсу возникают на основании Конституции РФ, а не основании волеизъявления населения МО. дальше КС обратил внимание на то, что о мсу говорится в 3, 12 статьях Конституции, которые расположены в 1 главе, а значит мсу одна из основ конституционного строя.

Что записано в 3 статье Конституции? Там говорится о том, что народ осуществляет свою власть через органы государственной власти, через органы мсу.

Местное самоуправление – это одна из основ конституционного строя.

КС РФ ввел термин «публичная власть» еще в 1998 году, когда выносилось постановление по так называемому делу республики Коми. Это Постановление от 15 января 1998 года №3-П. в своем решении КС обратил внимание на следующее: понятие органы власти само по себе не свидетельствует об их государственной природе, публичная власть может быть и муниципальная. Таким образом, еще в 1998 году на уровне решений КС в оборот было введен термин «публичная власть» и публичная власть по вертикали делится на основе двух принципов – принципа федерализма и принципа местного самоуправления. В совокупности это позволяет выделить федеральные органы государственной власти и органы гос власти субъектов и органы мсу.

В 2020 году термин публичная власть появился и в Конституции.

В последнее время в рамках сервисной теории государства все чаще говорят о мсу как о механизме, организации и предоставлении муниципальных услуг. В контексте населения говорится, что мсу это инструмент получения тех или иных муниципальных услуг. В контексте органов власти говорится о том, что это инструмент предоставления тех или иных услуг. Вот получается достаточно разнообразные подходы в понимании термина мсу.

Если мы мсу понимаем как конституционное право граждан, то мы можем обращаться в КС в его защиту. Если мы говорим о мсу в контексте конкретной формы осуществления мсу, то мы можем обращаться в суд общей юрисдикции в защиту общего права и тд. То есть не только теоретические умозаключения ученых, но и вполне прикладное значение.

 

И когда мы говорим о мсу нужно обратить внимание вот на что.

Мсу отличается определенными сущностными характеристиками, связанными с желанием, готовностью самим для себя что то делать. Мсу это про сознательное участие граждан в управлении своей территорией.

Внешние проявления мсу

• Территория (муниципальное образование).

• Население (местные жители, местное сообщество и др.). Четкого юридического определения этим терминам нет. Для чего эти термины могут быть важны? Ну например. Если гражданин прописан в Москве, а проживает на даче в Подмосковье. С юридической точки зрения, в этом случае сколько раз он может голосовать на местных выборах. Это не риторический вопрос, есть четкие ответы на данные вопросы. Нужно обращать внимание еще на одно обстоятельство. На муниципальных выборах могут принимать участие иностранные граждане. Анализ фед законодательство придерживаются тому, что когда речь идет о полной правоспособности, полной деликтоспособности наступает с 18 лет. Но, для целей мсу, если речь идет об участии в собраниях, кот проводятся в рамках деятельного участия населения, могут принимать участие жители от 16 лет. И получается, что полная деликтоспособность еще не наступает, но отдельная форма мсу уже для этих людей доступно.

• Органы местного самоуправления

• Местный бюджет и муниципальная собственность

• Устав муниципального образования

• Символика муниципального образования

У местного самоуправления своя предметная деятельность — решение вопросов местного значения.

КОНСТИТУЦИЯ РФ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

Есть легальное определение мсу в 4 статье 131 фз. там говорится, что правовую основу мсу составляют общепризнанные принципы и нормы, международные договоры, фкз, фз, региональные документы и тд. Что в данном определении бросается в глаза. На первое место поставлены общепризнанные принципы и нормы и международные документы, а только на втором месте находится Конституция РФ. это и раньше было некорректно, а с учетом поправок, которые были внесены в нашу Конституцию в 2020 году это идет вразрез. Поэтому характеристику законодательства мсу следует начинать с конституционных норм.

О мсу говорится практически во многих главах Конституции РФ. в 1, 2, 3 и 8. Не вдаваясь в характеристику этих норм, на что следует обратить внимание. Мсу – это основа конституционного строя.

Итак, 3 глава Конституции. Принято считать, что правовое регулирование мсу находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. То есть статьи 71 и 72

Конституция РФ

Статья 71

В ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; организация публичной власти.

Статья 72

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления

Иными словами, Федерация должна принимать рамочные законы, определять общие принципы и подходы, устанавливать пределы правового регулирования, а вот уже конкретное содержание, учет местной специфики и особенности формирования мсу должно определяться субъектами самостоятельно. Но это в теории. Как на практике очень часто возникают ситуации, что функции федерации и ее субъектов четко не разграничены. И неоднозначность прочтения этой конституционной нормы приводит к тому, что в разные годы, уже в новейшей Российской истории, пределы разграничения полномочий в сфере правового регулирования мсу определялись по разному. И еще

В 96 году КСРФ сформулировал очень важную позицию существенно повлиявшую на разграничение полномочий между федеральными органами гос власти и органами гос власти субъектов РФ в сфере мсу. Речь идет о постановлении КС РФ от 30 мая 1996 №13П.

Итак, позиция КС РФ, что если рассматривать мсу как конституционное право граждан, то его правовое регулирование в соот со статьей 71 Конституции РФ находится в исключительном ведении РФ. и вот в совокупности что получается. Если местное самоуправление рассматривается как форма народовластия, как форма организации публичной власти, то его регулирование находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Если как конституционное право, то это 71 статья, то есть исключительное ведение РФ. и еще

В соот с поправками, которые были внесены в 2020 году в конституцию РФ к исключительному ведению РФ отнесено регулирование организации публичной власти. Пока соот изменения в действующее законодательство не внесены в этой части.

Характеризуя международные документы, особенно следует выделить европейскую хартию местного самоуправления. ЕХ была принята в июне 1985 года в форме конвенции. Ратификация ЕХМС и приведение рос законодательства в соответствие с этой хартией было одним из условий вступления России в Совет Европы.

ЕХМС была ратифицирована 11 апреля 1998 года в полном объеме. При подготовке Конституции 1993 года и фз 1995 года основные положения ЕХМС уже учитывались. В качестве иллюстрации можно привести позицию КС РФ.

УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Максимальной юридической силой обладает Устав МО. Именно он и возглавляет всю систему, всю пирамиду муниципальных правовых актов. Устав иногда называют своеобразной малой конституцией, которая действует в пределах соот МО. Конституирующее значение устава МО для мсу вытекает из 44 статьи 131 ФЗ, в кот есть указание на достаточно широкий перечень, который необходимо включать в Устав МО. как и Конституция, Устав МО обладает рядом особенностей:

Особенности устава муниципального образования

• Наличие особого субъекта, который устанавливает или от имени которого принимается устав муниципального образования

• Является актом учредительного характера (иными словами, на основании Устава учреждаются соот органы мсу, ну и не только они)

• Имеет всеобъемлющий и всеохватывающий характер правового регулирования

• Является основой для дальнейшего нормотворчества

• Характеризуется особым порядком принятия, а также внесения изменений или дополнений

 

Содержание устава муниципального образования

• Наименование муниципального образования

• Перечень вопросов местного значения

• Формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления

• Структура и порядок формирования органов местного самоуправления

• Наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления

• И другие вопрос

Вместе с тем, в Уставе МО могут содержаться и иные вопросы. Устав МО принимается представительным органом МО, это его исключительные полномочия. А в поселениях, в которых полномочия представительного органа осущ сходом граждан непосредственно на сходе граждан.

Раньше, в 90-е годы предусматривалась возможность принятия Устава МО на референдуме. Сейчас это исключительное полномочие представительного органа, но принимается Устав квалифицированным большинством.

В ФЗ есть механизм обязательного участия населения в разработке Устава МО и обсуждения его проекта.

Что предусматривается:

1.      Проект Устава МО подлежит офиц опубликованию не позднее, чем за 30 дней до его рассмотрения. Это предусмотрено в части 4 статьи 44 ФЗ №131. Одновременно должен быть опубликован и порядок учета предложений по проекту Устава, а также порядок участия граждан в его обсуждении.

2.      Проект Устава МО подлежит обязательному вынесению на публичные слушания. Это часть 3 статьи 28 131 закона. Иными словами, публичные слушания, то есть обсуждение с жителями является обязательной стадией принятия решения. Сейчас по 131 закону предусмотрено, что Устав принимается квалифицированным большинством голосов представительного органа МО, подписывается главой МО, ну и дальше направляется на государственную регистрацию в органы юстиции. Предусмотрено несколько оснований отказа в государственной регистрации – это незаконность самого устава, то есть несоответствие Конституции законодательным документом, это нарушение процедуры, в том числе несвоевременное опубликование и не проведение публичных слушаний и третье основание – наличие коррупциогенных факторов. В настоящее время все уставы действующих МО прошли эту процедуру.